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公司债券违约零容忍的法律救赎

摘要: 法学2013年第12期一、公司债券违约零容忍背后的地方政府竞争与除性担保根据世界银行的研究,政府债务按照直接与或有、显性与隐性两个标准,可分为直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务四大类。③由于《担保法》第8条规定国家机关不得为保证人,《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)及各部委的配套规定都禁止地方各级政府以财政性收入、国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司(以下简称城投公司)提供担保、偿债承诺或增信,地方政府不能直接将自身信用附加在辖区内公司的债券发行条件上,但可以在发债公司面临违约风险时,动用决策一方的政治权力和掌握的强大经济资源帮助公司脱困。这种隐性担保做法不仅不违法,反而保有相机抉择的灵活性和隐蔽性,在性质上应视为地方政府的或有隐性债务。剔除维护社会稳定因素,政府隐性担保的直接目的是防止区域信用下降,保护地方金融生态环境,以免违约引发的市场动荡④损害政府举债的可持续性。目前,城投公司债券(以下简称城投债)是地方政府在预算资金之外发展地方经济、进行基础设施建设最重要的资金渠道之一,⑤大量到期的地方政府性债务主要通过“借新还旧”式的再融资解决还本付息问题。⑥因此,尽管隐性担保后患无穷,却是地方政府在“隐性担保零违约——维护地方金融生态环境——确保地方政府举债可持续性——争夺有限的金融资源——拉动地方经济增长——获得政治晋升”逻辑下的理性选择。其背后推手是目前财政分税体制和“政治锦标赛”之下具有对抗性而非合作性⑦的地方政府竞争。在1994年财政分税制改革之后,中央政府上收财权,地方政府更多地承担起当地基础设施建设和拉动经济增长的职责,陷入“财权上移,事权下移”的财政困境中。为补充工业化、城市化进程加快带来的建设资金缺口,地方政府竞相在税收分享体制之外通过预算外收人和政府负债筹集这类发展性支出资金。由于预算外资金逐步被纳入预算管理,财政支出自由度大为受限,地方政府开始更多地倚重负债满足支出需求。考虑到《预算法》第28条第2款规定的“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”,受控于地方政府,以“商事化”私法组织形式?突破这一限制的城投公司的城投债,成为地方政府筹资的主要来源。在政治治理上,基于我国单一制的国家制度,地方官员的人事体制奉行自上而下的任命制和考核制。在发展经济的导向下,上级主要以地方GDP这一明确简便的指标考核下级官员政绩,?导致地方官员在任内竞相扩大财政支出用于基本建设,在“一把手说了算”的地方决策机制下,地方官员个人的“晋升锦标赛”转化为地方政府间的政绩竞赛。这种向上负责的行政体制与分权的财政体制和投融资体制相结合,形成地方政府在负债冲动下竞相通过隐性担保维持城投债融资可持续性和维护区域信用稳定的局面。③SeeHanaPolackova,ContingentGovernmentLiabilities:AHiddenRiskforFiscalStability,WorldBankPolicyResearchWorkingPaper1989,October1998,p.2.④2011年7月,随着云南城投等地方融资平台风险不断被披露,城投公司债券被大规模抛售,并迅速瓮延至整个信用请市场,不仅导致债券融资成本大幅上升,而且直接造成中央代发地方债部分流标、国开行債券推迟发行、铁道部高信用等级短期融资券首现流标等事件的相继发生,严重影响了債券市场的融资功能。参见高国华:《“违约”山雨欲来债市准备好了吗?》,《金融时报>2013年1月12曰第6版。⑤参见東杰:<城投债:地方政府債券融资>,我何小锋主编:(资本一债券融资>,中B发展出版社2012年版,第59页。⑥2010年共有358家城投公司通过谱新还旧方式偿还政府性债务1059.71亿元,倩新还旧率平均为55.20%。參见审计署:{全国地方政府性債务审计结果>(2011年第35号)。由于偿債能力不足,一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧債,5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的倚新还旧牟超过20%,最高的达38.01%。麥见审计署:<36个地方政府本级政府性债务审计结果>(2013年第24号)。⑦参见周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因>,《经济研究〉2004年第6期。⑧参见胡改蓉:《回归地方政府駐资平台公司的公益性定位》,(法学>2012年第W期。⑨参见冯兴元:《地方政府竞争:理论范式、分析框架与实证研究>,译林出版社2010年版,第221页。40 ...

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