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国外公共政策过程理论反思与发展读保罗A萨巴蒂尔政策过程理论

摘要: 社会科学管理与评论2013年第4期策过程划分为问题构建、议程设置、政策制定、政策实施、政策评估五个阶段。但无论是几阶段论,其关注的重点都涉及到不同的时间、不同的制度和不同的行动者。从公共政策阶段启发论诞生的那天起,就因其线形思维而不断受到争议和批评。在诸多的批评中,数美国著名公共政策学者保罗?A?萨巴蒂尔的概括最为全面和具有代表性,他认为,公共政策的阶段启发理论的积极作用是十分有限的,其致命的缺陷主要存在于以下几个方面:(1)阶段启发法并不是真正意义上的因果关系的理论,阶段启发法从来没有确定一套控制各个阶段内部和各个阶段之间的进程的系列因果因素。换言之,阶段启发理论缺乏阶段之间的连续性假设,过于关注单一阶段内部的差异性因素而忽视了阶段之间的共性因素和相互影响;(2)阶段启发法所推崇的阶段顺序,常常在描述上不准确。其所谓阶段顺序的描述不准确,实是指公共政策的阶段并非总是按时间系列发展的,例如对现有政策实施项目的评估可能直接影响到了某项政策议程的设置,而不是像预期那样结束之后进入新一轮的问题构建阶段;(3)阶段启发法存在一个合法和自上而下的偏见,它关注的焦点通常是某项重要法律的通过和实施,而不是在既定的政策领域内对众多细小的法规——它们都不显著——的实施和评估间的相互作用;(4)阶段启发法假设仅关注某项重大法律的单一的政策循环圈,该假设过于简化了涉及各层级政府众多政策建议和法令条例的多元与互动的循环圈。?这即是说,阶段启发论往往将目光倾斜于某一重大政策的单一循环过程,而忽视了政策与政策之间、多元政策主体等之间的影响与互动。因此,萨巴蒂尔认为,政策阶段启发论发展的不成熟,导致了学者误用乃至滥用政策阶段类型学的可能,误用是因为它过于死板;滥用是因为它不能成为一个理论或者像一个理论一样能推导出各种合理的待检验的假设。萨巴蒂尔试图去探索和发现那些更具前瞻性的理论性框架,尽管阶段启发论被认为是不符合科学标准和不切实际的,但任何其它框架都借助于它对政策过程各阶断的划分思路,这足以证明其在简化问题上的成功之处,因此,他仍然借用了其对复杂世界进行简化的思路。萨巴蒂尔区分了框架、理论和模型等几个在公共政策学中的常见概念及其之间的关系,概念性框架“确定了一系列变量以及变量之间的相互关系,这些变量被假定能用来解释一系列现象”(基于其对概念性框架的界定,不难看出阶段启发论因对一系列变量以及变量之间的相互关系考虑不足而不能称之为成功的概念性框架)?。框架有助于准确地确定研究内容的参与者类型、相关变量、分析单位、分析层次和研究范围,但是其自身不能解释或者预测各种行为和结果;理论与概念性框架相比,“把价值赋予了框架中一些被认为很重要的变量,假定变量之间的关系,并预测可能的结果”?。理论比较的标准涉及个体模型、集体行动、制度、政策变化、调查的界限和范围等内容。模型则是对特定情形的“陈述”。从框架出发,通过经验归纳,增加、精简、修改或完善假设,再由逻辑推演出模型以待检验,这样一个不断扩散的过程就形成了理论体系。进一步,萨巴蒂尔提出了其选择概念性框架的标准:其一,框架的概念和假设必须相对清晰,保持内部的一致性,界定清楚因果关系,能产生经得起检验的假设,并具有广泛的适用范围;其二,框架必须以近期一定数量的概念发展和/或实践检验为条件;其三,旨在解释大部分的政策①[美]保罗?A?萨巴蒂尔编:《政策过程理论》,彭宗超等译,生活?读书?新知三联书店,2003年,第9-10页。②[美]保罗?A?萨巴蒂尔编:《政策过程理论》,彭宗超等译,生活?读书?新知三联书店,2003年,第7页。③[美]保罗?A?萨巴蒂尔编:《政策过程理论》,彭宗趄等译,生活?读书?新知三联书店,2003年,第326页。?106? ...

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